深海海底區(qū)域（以下簡稱“區(qū)域”）是指國家管轄海域以外的海床、洋底及其底土，面積約為2.517億平方公里，約占地球表面積的49%，該區(qū)域內(nèi)蘊(yùn)藏著豐富的資源，不僅有大量的油氣、天然氣水合物等能源資源，還有豐富的多金屬結(jié)核、多金屬硫化物、富鈷鐵錳結(jié)殼等金屬礦產(chǎn)資源以及龐大的生物基因資源。[2]我國鎳、鈷、銅、錳的儲量分別占世界儲量的6%、0.1%、4.9%和1.4%，據(jù)專家預(yù)計(jì)，到2020年，我國45種主要礦產(chǎn)將有21種礦產(chǎn)難以保證需求。[3]同時(shí)，我國不僅是《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱＜海洋法公約＞）的締約國，亦是“區(qū)域”活動承包者的擔(dān)保國。無論是出于條約義務(wù)，還是資源需求，中國均有必要進(jìn)行立法以規(guī)制相關(guān)活動。

2016年2月26日，《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》（以下簡稱<深海法>）經(jīng)第十二屆全國人大常委會第十九次會議審議通過，并將于5月1日正式實(shí)施。相比世界其他國家，我國出臺該法的時(shí)間并不算早，國內(nèi)各界對此早已經(jīng)是“千呼萬喚”，但其在此時(shí)出現(xiàn)，對我國履行國際義務(wù)及促進(jìn)國際法的發(fā)展卻可謂像“映日荷花”一般之恰如其分。

一、我國履行《聯(lián)合國海洋法公約》義務(wù)的體現(xiàn)

《海洋法公約》第139條第1款規(guī)定：“締約國應(yīng)有責(zé)任確保‘區(qū)域’內(nèi)活動,不論是由締約國、國營企業(yè)、或具有締約國國籍的自然人或法人所從事者，一律依照本部分進(jìn)行”。第153條第4款規(guī)定：“締約國應(yīng)按照第139條采取一切必要措施,協(xié)助管理局確保這些規(guī)定得到遵守”。一部國際公約若要在締約國國內(nèi)予以實(shí)施，一般需要國內(nèi)立法通過轉(zhuǎn)化或采納兩種途徑方可實(shí)現(xiàn)，《海洋法公約》中所指的“一切必要措施”當(dāng)然包括國內(nèi)立法。《深海法》是我國作為締約國履行義務(wù)的體現(xiàn)。

《海洋法公約》附件三《探礦、勘探和開發(fā)的基本條件》第4條第4款規(guī)定：“擔(dān)保國應(yīng)按照第139條，負(fù)責(zé)在其法律制度范圍內(nèi)，確保所擔(dān)保的承包者應(yīng)依據(jù)合同條款及其在本公約下的義務(wù)進(jìn)行‘區(qū)域’內(nèi)活動”。《海洋法公約》第139條第2款以及國際海洋法法庭在其第17號案[4]中的咨詢意見都表明：如果擔(dān)保國已經(jīng)采取了法律、規(guī)章和行政措施等一切必要和適當(dāng)?shù)拇胧_保承包者有效履行合同義務(wù)，可以免除擔(dān)保國的法律和賠償責(zé)任。如果擔(dān)保國未履行義務(wù)的，則應(yīng)對承包者所造成的損害承擔(dān)責(zé)任。因此，《深海法》是我國作為擔(dān)保國履行義務(wù)以及免除相關(guān)責(zé)任的基礎(chǔ)。

早在1970年第25屆聯(lián)合國大會通過的《關(guān)于各國管轄范圍之外海床洋底及其底土的原則宣言》中就對保護(hù)“區(qū)域”環(huán)境的問題進(jìn)行了規(guī)定。之后，《海洋法公約》第十二部分“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”中對締約國應(yīng)立法保護(hù)海洋環(huán)境提出了具體要求，例如第209條第2款規(guī)定：“在本節(jié)有關(guān)規(guī)定的限制下,各國應(yīng)制定法律和規(guī)章,以防止、減少和控制由懸掛其旗幟或在其國內(nèi)登記或在其權(quán)力下經(jīng)營的船只、設(shè)施、結(jié)構(gòu)和其他裝置所進(jìn)行的‘區(qū)域’內(nèi)活動造成對海洋環(huán)境的污染”。而在國際海底管理局制定的三個(gè)勘探規(guī)章中對海洋環(huán)境保護(hù)提出了更高要求，例如納入了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與環(huán)境最佳做法、擴(kuò)大了履行義務(wù)的主體、要求進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)等。維護(hù)“區(qū)域”環(huán)境實(shí)際上便是在維護(hù)全人類的共同利益，《深海法》不僅是我國作為締約國履行義務(wù)的體現(xiàn)，亦是我國作為國際社會成員所盡的一份責(zé)任。

二、滿足我國目前現(xiàn)實(shí)情況的立法需求

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，國際海底管理局共核準(zhǔn)包括中國、俄羅斯、英國、德國、法國、印度、日本、韓國等國的勘探申請27份，其中多金屬結(jié)核17份、多金屬硫化物６份、富鈷結(jié)殼４份。包括美國、英國、法國、德國、日本、捷克、庫克群島、斐濟(jì)、湯加、新加坡、比利時(shí)等在內(nèi)的14個(gè)國家已完成了專門針對深海資源勘探開發(fā)的國內(nèi)立法。[5]而主要由瑙魯、基里巴斯、湯加、庫克群島等太平洋島國所組成的太平洋共同體也在2012年聯(lián)合發(fā)布了《太平洋-非洲-加勒比-太平洋國家區(qū)域深海礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)的立法和管理框架》。上述之中有超過一半數(shù)量的國家是“區(qū)域”活動的承包者或擔(dān)保國。因此，《深海法》的出臺順應(yīng)了當(dāng)前國際立法趨勢。

我國早在20世紀(jì)70年代就開始對“區(qū)域”展開探索活動。1991年，我國成為繼蘇聯(lián)、法國、日本和印度之后第五個(gè)國際海底先驅(qū)投資者，獲得了15萬平方公里的多金屬結(jié)核開辟區(qū)。[6]2001年，中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會和國際海底管理局簽訂了位于東北太平洋的7.5萬平方公里多金屬結(jié)核勘探合同礦區(qū)。2011年，簽訂了位于西南印度洋的1萬多平方公里多金屬硫化物礦區(qū)。2014年，簽訂了位于西北太平洋海山區(qū)的3000平方公里富鈷鐵錳結(jié)殼礦區(qū)。我國是世界上首個(gè)擁有3種主要國際海底礦產(chǎn)資源專屬勘探礦區(qū)的國家。[7]而在2015年，國際海底管理局理事會又通過決議核準(zhǔn)了中國五礦集團(tuán)公司提出的位于東北太平洋的約7.3萬平方公里多金屬結(jié)核資源勘探礦區(qū)申請。[8]因此，我國在“區(qū)域”勘探活動方面一直處于世界領(lǐng)先地位，《深海法》是與我國相關(guān)活動配套跟進(jìn)的必須舉措。

根據(jù)《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》第26條規(guī)定：“核準(zhǔn)的勘探工作計(jì)劃的期限應(yīng)為15年。勘探工作計(jì)劃期滿時(shí)，承包者應(yīng)申請開發(fā)工作計(jì)劃，除非承包者已經(jīng)提出申請，或已獲準(zhǔn)延長勘探工作計(jì)劃，或決定放棄其在勘探工作計(jì)劃所涉區(qū)域的權(quán)利”。2015年7月23日，國際海底管理局理事會在第21屆會議中作出了《依照<關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日聯(lián)合國海洋法公約第十一部分的協(xié)定>附件第1節(jié)第9段延長已核準(zhǔn)勘探工作計(jì)劃期限的程序和標(biāo)準(zhǔn)》的決定。[9]因此，我國2001年簽訂的多金屬結(jié)核勘探合同今年即將到期，屆時(shí)如果商業(yè)開發(fā)條件成熟，或可能轉(zhuǎn)入開發(fā)階段。而我國現(xiàn)行的相關(guān)法律，如《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》等，不僅在范圍上并不涉及“區(qū)域”，而且也難以適用具有投資大、周期長、風(fēng)險(xiǎn)高等特征的“區(qū)域”活動。[10]因此，《深海法》可謂應(yīng)時(shí)而生。

三、對國際海洋立法的發(fā)展具有重大促進(jìn)意義

《深海法》的內(nèi)容以“區(qū)域”及其資源是全人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)作為基本原則，與《海洋法公約》、《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》以及國際海底管理局制訂的相關(guān)規(guī)章等國際法律法規(guī)進(jìn)行了對應(yīng)銜接。在中國之前，國際上雖然已有不少國家制定了相關(guān)國內(nèi)立法，但卻未必具有公共參照作用。[11]而我國在《深海法》中多次提及國際合作、和平利用、保護(hù)人權(quán)等原則，這亦是《聯(lián)合國憲章》的基本要求。《海洋法公約》第138條規(guī)定：“各國對于‘區(qū)域’的一般行為,應(yīng)按照本部分的規(guī)定、《聯(lián)合國憲章》所載原則，以及其他國際法規(guī)則，以利維持和平與安全，促進(jìn)國際合作和相互了解”。《深海法》的內(nèi)容為其他締約國的后續(xù)立法活動起到了良好的表率與示范作用。

國際海底管理局至今已制訂了3個(gè)規(guī)章，分別為2000年通過的《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》、2010年的《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》和2012年的《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》。這些規(guī)章出現(xiàn)的背后均源于“區(qū)域”活動形勢發(fā)展的需要。《延長已核準(zhǔn)勘探工作計(jì)劃期限的程序和標(biāo)準(zhǔn)》的出臺亦是因?yàn)橹袊笱蟮V產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會、國際海洋金屬聯(lián)合組織、俄羅斯海洋地質(zhì)作業(yè)南方生產(chǎn)協(xié)會、韓國政府、日本深海資源開發(fā)公司、法國海洋開發(fā)研究院以及印度政府幾個(gè)承包者的勘探合同將在2016/2017年到期所導(dǎo)致。因此，制定與開發(fā)活動有關(guān)的規(guī)章將是國際社會當(dāng)前共同面臨的問題，例如國際海底管理局在2015年3月13日已發(fā)布了《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核開發(fā)活動規(guī)章框架草案》的報(bào)告。[12]《深海法》中不僅包括與勘探活動有關(guān)的內(nèi)容，尚包括了與開發(fā)活動有關(guān)的規(guī)則，其對相關(guān)國際立法的制定可起到促進(jìn)作用。

《深海法》雖然只有29條，但范圍全面且具有特色。在目前的相關(guān)國內(nèi)立法中，慣行作法均是先以基本法提供原則性指導(dǎo)，然后通過配套制度進(jìn)行具體落實(shí)。例如美國、德國、英國等在該領(lǐng)域立法較為先進(jìn)的國家均是采取了這種立法模式。《深海法》中全面涵蓋了“勘探與開發(fā)”、“環(huán)境保護(hù)”、“科學(xué)技術(shù)研究與資源調(diào)查”、“監(jiān)督檢查”與“法律責(zé)任”幾個(gè)在《海洋法公約》中所要求的部分，不僅將對人權(quán)保護(hù)的要求滲透在整部法律條文之中，更是囊括了《海洋法公約》“區(qū)域”制度部分并未涉及的保護(hù)深海生物多樣性以及稅收等問題。此外，本法在《海洋法公約》的要求下詳細(xì)規(guī)定了“監(jiān)督檢查”與“法律責(zé)任”，并將“海洋技術(shù)研究”部分發(fā)展成為“科學(xué)技術(shù)研究與資源調(diào)查”。因此，《深海法》是一部符合《海洋法公約》要求，并具有科學(xué)性與創(chuàng)新性的立法，其對“區(qū)域”國際立法的發(fā)展具有推動意義。

四、我國遵守國際法的形象與海洋權(quán)益的維護(hù)

一直以來，我國始終堅(jiān)持以一個(gè)嚴(yán)格遵守國際法律規(guī)則的大國形象出現(xiàn)在國際社會之中，并為國際法律規(guī)則的制定貢獻(xiàn)了許多力量，例如中國大洋協(xié)會實(shí)施的“深海環(huán)境基線及其自然變化”（NAVABA）計(jì)劃，便曾得到國際海底管理局和所有投資者的贊同，該研究成果在國際海底管理局“環(huán)境準(zhǔn)則”的修訂中發(fā)揮了積極作用。[13]此外，在我國參與的歷屆國際海底管理局的會議中，我方代表團(tuán)更是提出了大量富有見解與成效的發(fā)言。《深海法》的出臺正是再次表明了我國始終堅(jiān)持遵循國際法的立場。

早在中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會與國際海底管理局簽署《多金屬硫化物礦區(qū)勘探合同》之時(shí)，曾引起印度國內(nèi)媒體和有關(guān)政府部門的激烈反應(yīng)，并發(fā)出指責(zé)中國的聲音。[14]隨著國力的逐步強(qiáng)大，我國近些年在深海的活動已經(jīng)在國際上引發(fā)了諸如“深海威脅論”等不良輿論。然而，自20世紀(jì)60年代以來, 美、英、德、日、蘇等國就已陸續(xù)開展深海多金屬結(jié)核資源的勘查活動, 至80年代初, 國際海底最具有商業(yè)開采潛力近280萬平方公里的太平洋多金屬結(jié)核資源產(chǎn)出區(qū)幾乎已被分割完畢。[15]因此，這些輿論的出現(xiàn)只是部分妄圖阻礙中國深海事業(yè)發(fā)展國家的陰謀。《深海法》的出臺實(shí)際上是中國在向世界宣布：我們不僅正在進(jìn)行“區(qū)域”活動，而且將在國際法的允許以及國內(nèi)法的規(guī)范下進(jìn)一步加大向深海邁進(jìn)的步伐。

隨著人類社會的發(fā)展，資源的需求與技術(shù)的提升已經(jīng)使“區(qū)域”的戰(zhàn)略地位受到世界各國的密切關(guān)注，國際社會對有關(guān)“區(qū)域”事務(wù)的討論，尤其是在相關(guān)法律規(guī)則的設(shè)置問題上日益活躍，[16]而我國也是重要的參與者。1996年，我國當(dāng)選為管理局B組首屆理事會成員，并于2000年獲得連任。2004年，我國又成功當(dāng)選為A組理事會成員。作為管理局的主要成員，我國在管理局以及“區(qū)域”各項(xiàng)規(guī)章制定過程中均發(fā)揮過重要作用。[17]然而，缺乏相關(guān)國內(nèi)立法一直是我們的一個(gè)短板。因此，《深海法》的出臺彌補(bǔ)了我國在該方面的不足，有利于提升我國在參與相關(guān)討論時(shí)的話語權(quán)和影響力，而這對我國未來爭取將符合本國利益的規(guī)則納入“區(qū)域”制度之中有著不可估量的深遠(yuǎn)意義。

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[1]吳慧，國際關(guān)系學(xué)院副校長，教授，博士生導(dǎo)師；中國海洋法學(xué)會副會長，北京國際法學(xué)會會長。

[2]金建才：《走向深海大洋是建設(shè)海洋強(qiáng)國的必然選擇》，《海洋開發(fā)與管理》2012年第12期，第24頁。

[3]思源：《中國大洋勘探歷程》，《海洋世界》2007年第1期，第13頁。

[4] 這是國際海洋法法庭海底爭端分庭受理的“國家擔(dān)保個(gè)人和實(shí)體在‘區(qū)域’內(nèi)活動的責(zé)任和義務(wù)的咨詢意見”案，2011年2月法庭發(fā)表了咨詢意見。

[5]吳晶晶：《規(guī)范深海資源勘探開發(fā)，維護(hù)全人類共同利益——就<深海法>專訪國家海洋局副局長孫書賢》，新華網(wǎng)2016年2月26日發(fā)布，http://news.xinhuanet.com/2016-02/26/c_1118174474.htm。

[6]田小明：《中國獲得國際海底多金屬結(jié)核礦區(qū)——我國大洋事業(yè)的標(biāo)志性成就》，《中國海洋報(bào)》2009年12月29日第4版。

[7]陳瑜：《大洋協(xié)會和國家海底管理局29日簽訂我國第三份國際海底勘探合同——中國與深海的“第三次握手”》，《科技日報(bào)》2014年4月30日第3版。

[8]中華人民共和國常駐國際海底管理局代表處：《中國獲東太平洋海底7萬多平方公里專屬勘探礦區(qū)》，http://china-isa.jm.china-embassy.org/chn/xwdt/t1282971.htm，2015年7月2日發(fā)布。

[9]國際海底管理局理事會：《國際海底管理局理事會有關(guān)根據(jù)<關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日聯(lián)合國海洋法公約第十一部分的協(xié)定>附件第1節(jié)第9段延長已核準(zhǔn)勘探工作計(jì)劃期限的程序和標(biāo)準(zhǔn)的決定》，https://www.isa.org.jm/sites/default/files/files/documents/isba-21c-19_5.pdf，2015年7月24日發(fā)布。

[10]張丹：《積極推進(jìn)大洋立法》，《中國海洋報(bào)》2015年1月6日第3版。

[11]項(xiàng)雪平：《中國深海采礦立法探析——以國際海底區(qū)域采礦規(guī)則的晚近發(fā)展為基礎(chǔ)》，《法治研究》2014年第11期，第75頁。

[12]中華人民共和國常駐國際海底管理局代表處：《國際海底管理局發(fā)布開發(fā)活動規(guī)章框架草案》，http://china-isa.jm.china-embassy.org/chn/hdxx/t1286088.htm，2015年3月13日發(fā)布。

[13]思源：《中國大洋勘探歷程》，《海洋世界》2007年第1期，第13頁。

[14]劉宗義：《中國勘探印度洋完全出于和平目的》，《中國海洋報(bào)》2011年12月16日第4版。

[15]莫杰：《中國大洋礦產(chǎn)資源勘察進(jìn)展概況》，《海洋地質(zhì)動態(tài)》2000年第3期，第7頁。

[16]金建才：《走向深海大洋是建設(shè)海洋強(qiáng)國的必然選擇》，《海洋開發(fā)與管理》2012年第12期，第24頁。

[17]張湘蘭、葉泉：《中國國際海底區(qū)域開發(fā)立法探析》，《法學(xué)雜志》2012年第8期，第73頁。

吳慧