2017年3月26日至4月7日，國(guó)家管轄海域外生物多樣性（BBNJ）養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用協(xié)定第三次預(yù)委會(huì)在美國(guó)紐約聯(lián)合國(guó)總部舉行。會(huì)議旨在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下，就BBNJ問(wèn)題擬定相關(guān)草案要點(diǎn)，并向聯(lián)大提出實(shí)質(zhì)性建議。來(lái)自100多個(gè)成員國(guó)、政府和非政府組織參加了會(huì)議。

一、協(xié)定談判的基礎(chǔ)----聯(lián)大69/292號(hào)決議

2015年聯(lián)大69/292號(hào)決議明確了BBNJ談判的聯(lián)大授權(quán)范圍：談判進(jìn)程不應(yīng)損害現(xiàn)有有關(guān)法律文件和框架以及相關(guān)的全球、區(qū)域和部門(mén)機(jī)構(gòu)；談判和談判結(jié)果不可影響參加《公約》或任何其他相關(guān)協(xié)議的締約國(guó)和非締約國(guó)在這些文件中的法律地位；同時(shí)強(qiáng)調(diào)應(yīng)以“協(xié)商一致”方式就實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)達(dá)成協(xié)議。該項(xiàng)決議明確了BBNJ是在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》制度框架下的定位，這就意味著談判必須符合《公約》的目的、宗旨、原則和精神，不能損害《公約》的完整性和微妙平衡，亦不能減損各國(guó)依《公約》享有的航行、科研、捕魚(yú)等方面的權(quán)利和義務(wù)。

BBNJ協(xié)定討論問(wèn)題的地理外延是相對(duì)清楚的，除部分海域的外大陸架仍有待聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)明確外，國(guó)家管轄外海域在地理上就是公海和國(guó)際海底區(qū)域（《公約》規(guī)定的“區(qū)域”）。地理外延明確了，那么BBNJ協(xié)定的管理對(duì)象成為談判的核心問(wèn)題，這一問(wèn)題的討論也構(gòu)成了全面達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)。

聯(lián)大69/292號(hào)決議本質(zhì)上主要是對(duì)BBNJ的管理范圍做出了相當(dāng)嚴(yán)格的限定。強(qiáng)調(diào)“特別是作為一個(gè)整體的全部海洋遺傳資源的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用”，把遺傳資源確定為協(xié)定討論的核心。海洋遺傳資源當(dāng)然包括魚(yú)類(lèi)種群，但現(xiàn)有的全球性、區(qū)域和分區(qū)域漁業(yè)組織的協(xié)定、機(jī)制或安排已經(jīng)基本覆蓋了全球的主要漁業(yè)活動(dòng)。如果不加以厘清，必然會(huì)產(chǎn)生兩者在管轄對(duì)象上的重疊與沖突。認(rèn)識(shí)到以上問(wèn)題，BBNJ第二次預(yù)委會(huì)提出了新的“主席問(wèn)題清單”，包括海洋遺傳資源及其惠益分享、劃區(qū)管理工具及海洋保護(hù)區(qū)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、能力建設(shè)及技術(shù)轉(zhuǎn)讓以及跨領(lǐng)域問(wèn)題。談判力圖將管理對(duì)象議題逐漸聚焦在海洋生物遺傳資源上。這是相當(dāng)理智的選擇，因?yàn)椤豆s》在海洋生物遺傳資源上沒(méi)有做出明確的規(guī)定，新協(xié)定應(yīng)當(dāng)作為對(duì)《公約》的補(bǔ)充和完善，以填補(bǔ)這一空白，這也是BBNJ談判能夠順利推進(jìn)的基礎(chǔ)。不幸的是，在本次會(huì)議上這一共識(shí)受到了挑戰(zhàn)，管理對(duì)象是否應(yīng)包括魚(yú)類(lèi)這一問(wèn)題在本次談判中凸顯，談判基礎(chǔ)產(chǎn)生了動(dòng)搖。經(jīng)過(guò)激烈討論，多數(shù)國(guó)家認(rèn)同海洋遺傳資源相關(guān)術(shù)語(yǔ)的定義要與《公約》及其《關(guān)于執(zhí)行<聯(lián)合國(guó)海洋法公約>有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群規(guī)定的協(xié)定》保持一致，應(yīng)區(qū)分作為商業(yè)和作為海洋遺傳資源的魚(yú)類(lèi)。但問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決。

二、中國(guó)的原則立場(chǎng)

在本次預(yù)委會(huì)上，中國(guó)和77國(guó)集團(tuán)就海洋生物遺傳資源、包括公海保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓、跨領(lǐng)域等問(wèn)題提出了聯(lián)合提案。同時(shí)，中國(guó)又就一些關(guān)鍵問(wèn)題作出了說(shuō)明和澄清。總體來(lái)說(shuō)，中國(guó)的立場(chǎng)客觀(guān)、中立且具有現(xiàn)實(shí)性，強(qiáng)調(diào)BBNJ應(yīng)在養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用之間保持合理平衡，制度設(shè)計(jì)和安排應(yīng)具有充分的法律依據(jù)、堅(jiān)實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)和符合客觀(guān)實(shí)際需要，要有利于增加人類(lèi)對(duì)海洋生物多樣性的認(rèn)知，鼓勵(lì)創(chuàng)新，激勵(lì)而不是阻礙海洋科學(xué)研究。

中國(guó)認(rèn)為，BBNJ協(xié)定應(yīng)兼顧各方利益和關(guān)切，立足于國(guó)際社會(huì)和絕大多數(shù)國(guó)家的利益和需求，特別是要顧及廣大發(fā)展中國(guó)家的利益；協(xié)定應(yīng)同時(shí)兼顧養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用，不應(yīng)給各國(guó)增加不切實(shí)際的負(fù)擔(dān)；預(yù)委會(huì)提交的聯(lián)大建議，應(yīng)盡最大努力在協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上反映各方共識(shí)；中國(guó)愿在維護(hù)現(xiàn)有國(guó)際海洋秩序的基礎(chǔ)上，與各國(guó)一道共同推進(jìn)BBNJ國(guó)際新規(guī)則的制定，促進(jìn)養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用BBNJ目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

總之，中國(guó)在管理對(duì)象、遺傳資源惠益分享、人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、劃區(qū)管理工具包括海洋保護(hù)區(qū)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等爭(zhēng)議激烈的問(wèn)題上持有相當(dāng)靈活和開(kāi)放的立場(chǎng)。

三、南非提案，一線(xiàn)生機(jī)

在3月27日的全體大會(huì)上，南非向大會(huì)提交了新提案，指出聯(lián)大69/292決議已經(jīng)限定了BBNJ管理對(duì)象的范圍，實(shí)際上國(guó)際糧農(nóng)組織、全球各區(qū)域、分區(qū)域漁業(yè)組織已經(jīng)對(duì)屬于生物資源的魚(yú)類(lèi)實(shí)施了有效管理；國(guó)際海底管理局也對(duì)國(guó)際海底區(qū)域的礦產(chǎn)資源的勘探開(kāi)發(fā)制定了完善的管理規(guī)章。那么留給BBNJ協(xié)定適用對(duì)象的空間就顯得極為有限。會(huì)議既然選擇了海洋遺傳資源作為主要適用對(duì)象，那么就必須做出選擇，是堅(jiān)持《公約》確定的公海上覆水體“捕魚(yú)自由原則”，還是認(rèn)為海洋生物遺產(chǎn)資源應(yīng)適用《公約》對(duì)國(guó)際海底礦產(chǎn)資源確定的“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)原則”，亦或是與會(huì)各方提出區(qū)別于以上原則的新方向。明確這一點(diǎn)是會(huì)議達(dá)成共識(shí)、繼續(xù)向前推進(jìn)的前提。該提案得到了相當(dāng)多的國(guó)家和國(guó)際組織的積極回應(yīng)，但遺憾的是，由于此議題時(shí)間安排有限，大會(huì)沒(méi)有對(duì)此提案展開(kāi)充分討論。

從隨后的其他平行問(wèn)題的討論中我們深切的感觸到，在基礎(chǔ)問(wèn)題沒(méi)有解決前，深入的討論其他問(wèn)題，將會(huì)造成多么尖銳的矛盾和巨大的混亂。例如，《公約》并沒(méi)有對(duì)海洋遺傳資源的權(quán)利屬性做出規(guī)定，“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”并不包含海洋遺傳資源，那么其他非開(kāi)發(fā)國(guó)有什么法律依據(jù)要分享惠益甚至是知識(shí)產(chǎn)權(quán)呢？海洋遺傳資源無(wú)非是通過(guò)漁業(yè)活動(dòng)或海洋科研活動(dòng)獲取，而這兩類(lèi)活動(dòng)在《公約》中都有明確的原則規(guī)定，在公海上是自由的，那么我們有什么理由和依據(jù)對(duì)這類(lèi)活動(dòng)設(shè)定準(zhǔn)入和加以限制，甚至要對(duì)遺傳資源的獲取收費(fèi)和分享惠益呢？在討論到海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)定時(shí)更是如此，意見(jiàn)的紛雜直接動(dòng)搖了聯(lián)大69/292決議。新協(xié)定的目標(biāo)毫無(wú)疑義是養(yǎng)護(hù)海洋生物的多樣性，但如何處理與現(xiàn)存的其他國(guó)際組織已經(jīng)建立的海洋保護(hù)區(qū)間的關(guān)系？養(yǎng)護(hù)生物多樣性與BBNJ聚焦遺傳資源的共識(shí)間的差別如何在設(shè)定和管理保護(hù)區(qū)中體現(xiàn)？包括環(huán)境評(píng)價(jià)等其他問(wèn)題的討論，都顯得各方在各說(shuō)各話(huà)，共識(shí)推進(jìn)步履維艱。

四、原則立場(chǎng)尖銳沖突，矛盾難以調(diào)解

即便有前兩次預(yù)委會(huì)談判的基礎(chǔ)，但本次會(huì)議談判進(jìn)程顯得更加劍拔弩張。雖然，BBNJ談判在管理對(duì)象問(wèn)題上逐步聚焦在海洋遺傳資源，但由于缺乏深入全面的討論和達(dá)成廣泛一致的共識(shí)，在一些平行問(wèn)題討論中，如遺傳資源的獲取與惠益分享、海洋保護(hù)區(qū)的管理模式、海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)的決策與監(jiān)督等，各國(guó)、各國(guó)際組織立場(chǎng)尖銳沖突，矛盾難以調(diào)和。

1、海洋遺傳資源及惠益分享的原則及分享方式

本議題在談判中矛盾最為突出，77國(guó)集團(tuán)、非洲集團(tuán)、小島嶼國(guó)家聯(lián)盟、太平洋島國(guó)、加勒比共同體和內(nèi)陸發(fā)展中國(guó)家等形成“惠益共享派”，堅(jiān)持BBNJ管轄海域海洋遺傳資源應(yīng)適用“人類(lèi)共同繼承遺產(chǎn)”原則，進(jìn)而要求在獲取、研究和開(kāi)發(fā)的不同階段分享惠益，并要求無(wú)償獲取包括衍生物在內(nèi)的樣本、數(shù)據(jù)和遺傳序列信息。小島嶼發(fā)展中國(guó)家和拉美國(guó)家強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)獲取海洋遺傳資源的活動(dòng)建立全面監(jiān)管和可追蹤的管理制度。此外，“惠益分享派”主張建立國(guó)際信托基金，并將惠益分享與能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓掛鉤。

以歐盟、澳大利亞、新西蘭等國(guó)及眾多非政府國(guó)際組織為代表的“協(xié)調(diào)務(wù)實(shí)派”，建議談判不應(yīng)糾結(jié)于原則之爭(zhēng)，應(yīng)重點(diǎn)討論具體制度安排。日本、俄羅斯等“海洋開(kāi)發(fā)派”強(qiáng)調(diào)惠益分享僅限于非貨幣化，堅(jiān)持信托基金應(yīng)是自愿性質(zhì)，并強(qiáng)調(diào)新協(xié)定不能阻礙海洋科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新。

2、海洋保護(hù)區(qū)的管理模式

劃區(qū)管理工具包括海洋保護(hù)區(qū)是歐盟為代表的“環(huán)保派”與美日俄為代表的“利用派”爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。其中，分歧主要體現(xiàn)在管理機(jī)制方面。

談判過(guò)程中形成全球模式、區(qū)域模式及混合模式三種管理機(jī)制，三種模式的關(guān)鍵區(qū)別在于誰(shuí)掌握劃區(qū)管理的決策權(quán)。全球模式主張建立一個(gè)全球機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理和決策。其優(yōu)勢(shì)在于統(tǒng)一規(guī)劃管理，有利于全球海洋綜合治理，但一些問(wèn)題如如何處理與現(xiàn)有區(qū)域組織的關(guān)系則難以解決。區(qū)域模式強(qiáng)調(diào)區(qū)域主體的決策權(quán)，不需要全球?qū)用娴谋O(jiān)管，要發(fā)揮區(qū)域組織的作用并利用其已有經(jīng)驗(yàn)。但這種模式基本是在維持現(xiàn)狀，國(guó)際社會(huì)參與度低、碎片化的缺陷已呈現(xiàn)，也不適應(yīng)全球一體化的發(fā)展趨勢(shì)。混合模式主張通過(guò)加強(qiáng)區(qū)域合作機(jī)制，同時(shí)提供全球指導(dǎo)和監(jiān)管。這一框架有利于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和指南的制定與推行，也利于發(fā)揮區(qū)域組織作用。但作為一種折衷的作法，混合模式的效力難以保證，全球框架與區(qū)域組織之間的關(guān)系也很難理順。

3、環(huán)境影響評(píng)價(jià)的決策與監(jiān)督

環(huán)境影響評(píng)價(jià)議題以聯(lián)大69/292號(hào)文件為出發(fā)點(diǎn)，主要討論了開(kāi)展環(huán)評(píng)的地理范圍、啟動(dòng)環(huán)評(píng)的門(mén)檻、標(biāo)準(zhǔn)、原則及需要開(kāi)展環(huán)評(píng)的活動(dòng)類(lèi)型等具體要素。多數(shù)國(guó)家認(rèn)為《公約》206條是啟動(dòng)海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)的門(mén)檻，不包括發(fā)生在國(guó)家管轄內(nèi)但影響管轄外海域的活動(dòng)，也不能損害現(xiàn)有國(guó)際組織已經(jīng)做出的環(huán)評(píng)規(guī)定。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)的決策主體問(wèn)題是爭(zhēng)論的熱點(diǎn)。新西蘭、歐盟、挪威等國(guó)認(rèn)為，環(huán)評(píng)應(yīng)由活動(dòng)的運(yùn)營(yíng)方開(kāi)展。多數(shù)發(fā)展中國(guó)家和國(guó)際組織主張成立一個(gè)全球化國(guó)際環(huán)境評(píng)估機(jī)構(gòu)，但俄羅斯代表提出明確反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為中央化機(jī)構(gòu)會(huì)效力低下，甚至?xí)斐身?xiàng)目的凍結(jié)。我國(guó)代表團(tuán)贊同這一觀(guān)點(diǎn)，認(rèn)為程序應(yīng)便于操作，不應(yīng)造成負(fù)擔(dān)。同時(shí)，我國(guó)代表團(tuán)、美國(guó)、歐盟、新加坡、日本都強(qiáng)調(diào)了國(guó)家在開(kāi)展環(huán)評(píng)活動(dòng)中的主體地位。

歐盟主張環(huán)境影響評(píng)價(jià)是各國(guó)保護(hù)海洋環(huán)境的一般義務(wù)；強(qiáng)調(diào)各國(guó)在制定海洋政策、規(guī)劃方案和開(kāi)發(fā)項(xiàng)目之前，就可能產(chǎn)生的不利影響要根據(jù)共同商定的標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)和戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)。歐盟還提出開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)和戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指南，包括閾值、范圍、類(lèi)型、報(bào)告、執(zhí)行和遵約等內(nèi)容。

10天的會(huì)議，幾乎沒(méi)有達(dá)成一項(xiàng)有價(jià)值的共識(shí)，似乎為BBNJ談判的前景蒙上了一層陰影。

五、解決問(wèn)題的可能途徑

如前所述，聯(lián)大69/292號(hào)決議明確了BBNJ談判的聯(lián)大授權(quán)范圍，是BBNJ協(xié)定談判的基礎(chǔ)。但是如果嚴(yán)格按照這一決議的限定進(jìn)行討論，必將難以達(dá)成具有法律意義上的、全新的國(guó)際法律文件。當(dāng)然就部分已經(jīng)達(dá)成的非原則共識(shí)發(fā)表不具有任何法律約束力的政治文件、聲明或是行動(dòng)指南也是解決問(wèn)題的幾種可能。

我們認(rèn)為，真正解決BBNJ問(wèn)題必然面臨著對(duì)《公約》的補(bǔ)充、完善甚至是突破。實(shí)際上，《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第十一部分的協(xié)定》就已經(jīng)在這一方面取得了突破，可以作為BBNJ協(xié)定談判的樣板。

首先是BBNJ協(xié)定根本目標(biāo)的問(wèn)題。到底是生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用，還是海洋生物遺傳資源的獲益與分享。從談判進(jìn)程可以看出，這兩點(diǎn)雖然從表面上看并不矛盾，但海洋遺傳資源的獲益分享無(wú)疑已成為談判中各國(guó)最為關(guān)注的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，這一點(diǎn)也是談及“適用對(duì)象”和“資源”時(shí)所不可避免的。如果過(guò)于關(guān)注其中惠益，必然會(huì)導(dǎo)致資源養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的目標(biāo)無(wú)法被貫徹，造成初始目標(biāo)偏離。因此，明確并堅(jiān)持協(xié)定的根本目標(biāo)是保證談判走向、最終取得談判成果的首要條件。

其次是對(duì)“公海捕魚(yú)自由原則”的修正問(wèn)題和對(duì)“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”范圍的調(diào)整問(wèn)題。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》僅對(duì)“區(qū)域”礦產(chǎn)資源做出“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”的規(guī)定，而對(duì)生物遺傳資源的法律屬性并未明確，這一點(diǎn)是導(dǎo)致談判僵持于原則之爭(zhēng)的根本原因。為解決這一矛盾并實(shí)現(xiàn)利益平衡，南非提案具有進(jìn)一步討論的意義。該提案可以推導(dǎo)為，將“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則的適用范圍調(diào)整擴(kuò)大到“區(qū)域”范圍內(nèi)的國(guó)際海底的海洋生物遺傳資源，而上覆水體部分包括其中的海洋生物仍然適用“公海自由”原則。同時(shí)，在具體制度設(shè)計(jì)中再做出適當(dāng)安排。這或許能為發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間達(dá)成妥協(xié)提供可能性。

第三是對(duì)BBNJ協(xié)定適用范圍的進(jìn)一步確認(rèn)問(wèn)題。作為綜合性法律問(wèn)題，BBNJ協(xié)定適用范圍的確定不應(yīng)僅局限于生物學(xué)層面，而應(yīng)在空間上、區(qū)域上予以明確。深海漁業(yè)可持續(xù)管理問(wèn)題已在“1995年漁類(lèi)種群協(xié)定”、《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》、聯(lián)大46/215號(hào)決議、《促進(jìn)公海漁船遵守國(guó)際養(yǎng)護(hù)和管理措施的協(xié)定》等法律文件中做出安排。同時(shí)，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、各區(qū)域、分區(qū)域國(guó)際漁業(yè)管理組織等已對(duì)公海海域?qū)嵤┝硕嗄暧行У墓芾怼Ｄ壳埃蜕锓N群而言，只有國(guó)際海底區(qū)域的生物種群在管理上是空白。因此，BBNJ協(xié)定的適用范圍是否可以明確為國(guó)際海底區(qū)域的生物種群。此問(wèn)題的明確可以規(guī)避談判過(guò)程中關(guān)于生物資源與魚(yú)類(lèi)種群及區(qū)分不同目的用魚(yú)、處理區(qū)域漁管組織關(guān)系等諸多棘手問(wèn)題，有利于談判進(jìn)程的有效推進(jìn)。

第四是統(tǒng)一全球區(qū)域和分區(qū)域漁業(yè)規(guī)則問(wèn)題。隨著全球一體化進(jìn)程的不斷加快，施行全球統(tǒng)一治理的呼聲越來(lái)越高，全球海洋資源與環(huán)境管理規(guī)則不斷收緊已是大勢(shì)所趨。當(dāng)前全球的區(qū)域和分區(qū)域漁業(yè)組織和機(jī)制已經(jīng)超過(guò)20個(gè)，基本覆蓋了所有公海海域。這些組織和機(jī)制建立的基本原則、采取的管理措施大致相同，具有一定的統(tǒng)一基礎(chǔ)。BBNJ談判如果能突破聯(lián)大69/292號(hào)決議，充分協(xié)調(diào)現(xiàn)有漁業(yè)組織機(jī)制，建立統(tǒng)一的全球管理機(jī)制框架，這或許是BBNJ談判另一條可行的道路。

BBNJ問(wèn)題是當(dāng)今國(guó)際海洋領(lǐng)域最受關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。今年7月份將是預(yù)委會(huì)的最后一次會(huì)議，如何在國(guó)際規(guī)則制定過(guò)程中體現(xiàn)中國(guó)話(huà)語(yǔ)權(quán)，提出與我海洋現(xiàn)實(shí)利益和戰(zhàn)略發(fā)展相適應(yīng)的中國(guó)方案，制定出切實(shí)可行的應(yīng)對(duì)政策和措施是我國(guó)海洋領(lǐng)域當(dāng)前面臨的重要任務(wù)。

            作者：胡學(xué)東，國(guó)家海洋局大洋辦副主任

                      高巖，  國(guó)家海洋局大洋辦工程師

                      戴瑛，  大連海洋大學(xué)副教授