國家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性（BBNJ）問題國際文件談判預(yù)委會第四次會議于2017年7月10至7月21日在紐約聯(lián)合國總部召開，100多個成員國、政府間和非政府組織參加了本次會議。根據(jù)聯(lián)大69/292號決議和工作路線圖要求，本次會議是預(yù)委會最后一次會議。會議經(jīng)過激烈的討論，在閉會的最后一刻，勉強向聯(lián)大提交了BBNJ問題的最終建議性文件。現(xiàn)就這份引起國際海洋業(yè)界極大轟動的文件做簡要評點。

一、 取得的成就

預(yù)委會取得的最大成果就是在最后一次會議的最后關(guān)頭，完成了聯(lián)大69/292號決議布置的任務(wù)，向聯(lián)大提交了BBNJ問題最終建議性文件。具體的成果可以歸納為以下幾點。

（一）明確了BBNJ的總體目標(biāo)。BBNJ的總體目標(biāo)就是要通過有效執(zhí)行《聯(lián)合國海洋法公約》以確保國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用。實現(xiàn)這一目標(biāo)需要加強在BBNJ養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用方面廣泛的國際合作與協(xié)調(diào)，特別是需要對發(fā)展中國家尤其是地理不利國、最不發(fā)達(dá)國家、內(nèi)陸發(fā)展中國家和小島嶼國家以及非洲沿海國家的援助，以便它們可以積極有效地參與BBNJ的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用。會議認(rèn)識到要實現(xiàn)這一目標(biāo)需要建立全新、綜合的全球制度來更好地解決保護(hù)和可持續(xù)利用BBNJ問題，而制定履行《公約》有關(guān)規(guī)定的國際協(xié)定將為實現(xiàn)這些目的和為維護(hù)國際和平與安全做出貢獻(xiàn)，以確保實現(xiàn)BBNJ養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的總體目標(biāo)。

（二）明確了BBNJ仍然是在《公約》法律框架下的法律安排。 會議重申了《公約》在養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用海洋生物資源問題上的核心作用，以及實現(xiàn)BBNJ目標(biāo)就必須尊重其他現(xiàn)有的相關(guān)國際法律規(guī)定和框架以及相關(guān)的全球、區(qū)域和部門性組織的作用的基本原則。

（三）明確了該法律制度適用的地理范圍。BBNJ的適用范圍是在國家管轄范圍以外的區(qū)域。即公海，包括水體、海床、洋底和底土。沿海國在其國家管轄范圍以內(nèi)所有區(qū)域，包括200海里內(nèi)外大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)的權(quán)利和管轄權(quán)都應(yīng)得到尊重。

（四）明確了BBNJ法律制度的適用對象和主要內(nèi)容。文件明確了BBNJ的適用對象為國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物的多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用，特別是海洋遺傳資源。制度的主要內(nèi)容包括惠益分享的問題，以及海洋保護(hù)區(qū)等劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評價、能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓等內(nèi)容。

（五）明確了BBNJ文件的一般原則和方法。建議性文件除明確了尊重沿海國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整、為和平目的利用國家管轄以外區(qū)域的海洋生物多樣性等一般性國際準(zhǔn)則外，還特別規(guī)定國際合作與協(xié)調(diào)；有關(guān)利益相關(guān)者的參與；生態(tài)系統(tǒng)方法；預(yù)防性方法； 加強應(yīng)對氣候變化影響的能力；污染者付費原則；公眾參與；對小島嶼發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家的特殊安排；誠信原則等。

（六）明確了劃區(qū)管理工具（包括海洋保護(hù)區(qū)）以及區(qū)域的選劃原則。強調(diào)劃區(qū)應(yīng)基于最佳科學(xué)信息、標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，同時考慮環(huán)境過程以及社會經(jīng)濟等因素。此外還明確了設(shè)立劃區(qū)管理工具（包括海洋保護(hù)區(qū)）應(yīng)包括的基本要素。規(guī)定在作出劃區(qū)決定前應(yīng)對設(shè)立保護(hù)區(qū)進(jìn)行廣泛咨詢與科學(xué)評估。

（七）明確了必須對BBNJ相關(guān)活動進(jìn)行環(huán)境影響評價的原則。在《公約》第206條基礎(chǔ)上，明確了應(yīng)對相關(guān)活動的潛在影響進(jìn)行環(huán)評的義務(wù)。規(guī)定了開展環(huán)評的閾值、準(zhǔn)則和程序性步驟，例如：篩選、確定評價范圍、公眾告知和咨詢、公布決策文件以及審查和監(jiān)測等。同時也明確了環(huán)評報告的具體內(nèi)容要求。

二、 遺留的問題

預(yù)委會提交的BBNJ問題最終建議性文件開創(chuàng)了一個新的模式，就是把會議中爭論不休、矛盾難以調(diào)和的問題打包為“B”節(jié)，美其名曰為“在制定具有法律約束力的國際文書草案的進(jìn)程中需要特別注意的要素”，相當(dāng)“不負(fù)責(zé)任”地將沒有解決的問題一股腦推給了聯(lián)合國大會。這就給今后聯(lián)大的政府間談判增加了諸多不確定因素。主要遺留的問題包括：

（一）關(guān)于人類共同繼承遺產(chǎn)和公海自由問題，即BBNJ的適用原則問題。這是BBNJ問題面臨的最大、最基本、最核心也是爭論的焦點問題。這一問題得不到解決，其他問題無從談起，而這么重要的問題恰恰被遺留下來。

（二）關(guān)于海洋遺傳資源，包括利益分享問題。這些資源的法律屬性如何定位？是否應(yīng)規(guī)制海洋遺傳資源的獲取？應(yīng)如何和分享何種惠益？是否要處理知識產(chǎn)權(quán)問題？以及是否應(yīng)規(guī)定對BBNJ海洋遺傳資源利用的監(jiān)測等等，都沒有明確的結(jié)論。

（三）關(guān)于包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具等措施問題。劃區(qū)最合適的決策過程和機構(gòu)設(shè)置是什么（或者說是誰有最終決定權(quán)）？如何和怎樣加強合作與協(xié)調(diào)（特別是資源獲取方與鄰近國家間），同時避免破壞現(xiàn)有法律規(guī)定和框架以及區(qū)域和/或行業(yè)機構(gòu)的職責(zé)等等，也沒有形成定論。

（四）關(guān)于環(huán)境影響評價問題。是由國家來開展還是應(yīng)該“國際化”，以及BBNJ是否應(yīng)處理全球戰(zhàn)略性環(huán)境影響評估問題等，也都沒有得到解決而遺留下來。

（五）能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題。能力建設(shè)是強制的還是自愿的、是否包括貨幣化？技術(shù)轉(zhuǎn)讓的方式、條件是什么？都需要政府間談判進(jìn)一步討論。

（六）BBNJ的執(zhí)行機構(gòu)應(yīng)如何安排？以及新建機構(gòu)與其他相關(guān)的全球、區(qū)域和行業(yè)機構(gòu)之間的關(guān)系；如何解決監(jiān)控、審查與履約問題；在資金方面，需要進(jìn)一步明確財政資源的范圍，以及是否應(yīng)建立一個財務(wù)機制；爭端解決、責(zé)任和義務(wù)問題等等諸如此類，都還有待進(jìn)一步討論。

三、 對《公約》的挑戰(zhàn)

雖然預(yù)委會完成并向聯(lián)大提交了最終建議性文件，但與會代表都深知BBNJ的關(guān)鍵問題并沒有解決，主要矛盾仍然存在，今后任務(wù)必將艱巨復(fù)雜。

根據(jù)聯(lián)大第69/292號決議，BBNJ談判進(jìn)程不應(yīng)損害現(xiàn)有有關(guān)法律文件和框架以及相關(guān)的全球、區(qū)域和部門機構(gòu)；談判和談判結(jié)果不可影響參加《公約》或任何其他相關(guān)協(xié)議的締約國和非締約國在這些文件中的法律地位。但實際上，在談判的整體進(jìn)程中又不得不面臨對這些約束的挑戰(zhàn)和突破。

1、對公海自由原則的挑戰(zhàn)。《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定了六種自由 :航行自由;飛越自由;鋪設(shè)海底電纜和管道自由;建造國際法所容許的人工島嶼和其他設(shè)施的自由;捕魚自由;科學(xué)研究自由。發(fā)達(dá)國家堅持BBNJ應(yīng)適用公海自由原則，強調(diào)有關(guān)制度安排不能影響《公約》規(guī)定的六種自由，反對BBNJ文件對自由利用海洋遺傳資源作出任何調(diào)整和改變。而BBNJ的目的就是要通過對海洋生物資源獲取的規(guī)制、通過限制捕撈自由以實現(xiàn)養(yǎng)護(hù)海洋生物多樣性的目的，本身就是對傳統(tǒng)公海自由原則的挑戰(zhàn)。

2、對海洋生物資源物權(quán)性質(zhì)的重新定位。《公約》對海洋生物資源的物權(quán)屬性沒有做出明確規(guī)定，但就“捕魚自由”原則的法理意義來分析，誰捕獲誰擁有，實際上是把海洋生物資源作為“無主物”來定位的。《公約》的這一空白以及近年來波瀾壯闊的生物多樣性保護(hù)運動的開展，聯(lián)合國糧農(nóng)組織、區(qū)域和分區(qū)域國際漁業(yè)組織紛紛建立的漁業(yè)管理規(guī)定，都預(yù)示著海洋捕撈已從“絕對自由”向“相對約束”轉(zhuǎn)化。但BBNJ談判是意圖重新定位海洋生物資源的物權(quán)屬性，將“無主物”定位為“共有物”，即把海洋生物資源像海底礦產(chǎn)資源一樣定位為“人類共同繼承財產(chǎn)”，以便所有法律主體分享獲取“共有物”所產(chǎn)生的惠益。發(fā)展中國家更是要求設(shè)立分階段、多層次、貨幣和非貨幣化共存的惠益分享機制，發(fā)達(dá)國家則反對貨幣化分享。對海洋生物資源物權(quán)性質(zhì)的重新定位，以其說是對《公約》的完善和補充，不如說是提出了新的挑戰(zhàn)。

3、淡化主體國家，沖擊現(xiàn)有國際海洋秩序。以《聯(lián)合國海洋法公約》為代表的現(xiàn)有國際公法體系確定的國際公法主體是具有直接承受國際公法上權(quán)利和義務(wù)能力的國際關(guān)系參與者。必須具備三個條件． A.具有獨立參與國際關(guān)系的資格 B.具有直接享有國際法上權(quán)利的能力 C.具有直接承擔(dān)國際法上義務(wù)的能力。簡而言之，國家是國際公法的基本主體。而BBNJ談判涉及到的兩個核心問題，即環(huán)境影響評價和劃區(qū)保護(hù)工具問題，包括“全球戰(zhàn)略環(huán)評”、“全球框架”、“區(qū)域主導(dǎo)”、“混合模式”、“鄰近原則”等等，都必然將國際組織提升到國際公法主體地位，甚至是凌駕于主體國家之上的高度。BBNJ談判進(jìn)程會進(jìn)一步?jīng)_淡協(xié)議的政府間性質(zhì)，侵蝕會員國舊有的構(gòu)建國際法律秩序的主導(dǎo)權(quán)。

當(dāng)然，這是可以理解的，近現(xiàn)代以來，霸權(quán)國家、流氓國家對國際秩序的踐踏，國家間的信任度降低，如果任由單一國家進(jìn)行環(huán)境評價和圈定“公海保護(hù)區(qū)”，必將擾亂國際海洋生物資源利用和養(yǎng)護(hù)秩序、掀起新的“藍(lán)色圈地運動”。隨著國際法制的進(jìn)步，國際組織的國際公法主體資格將會逐步得到確認(rèn)和加強，但它在現(xiàn)有國際法律體系內(nèi)仍只是一種派生的特殊的國際公法主體，仍然意味著是對傳統(tǒng)國際公法的修正與挑戰(zhàn)。

4、極端環(huán)保主義抬頭。海洋環(huán)境的持續(xù)惡化、海洋生物多樣性受到威脅，使得越來越多的國家、國際組織和個人更加關(guān)注海洋環(huán)境保護(hù)問題，也促成這一問題成為BBNJ談判中極為重要的問題。實際上這一問題在《公約》中已有原則規(guī)定，各方也一致同意將《公約》第206條有關(guān)海洋環(huán)境評價條款作為BBNJ文件規(guī)定環(huán)評問題的出發(fā)點和基礎(chǔ)。但隨著談判的進(jìn)一步深入，各方在環(huán)境影響評價上的觀點就顯得極為“混亂”。發(fā)達(dá)國家如美、日、北歐等國強調(diào)國家在啟動和開展環(huán)評以及相關(guān)決策方面的主導(dǎo)地位，拒絕接受第三方干預(yù)、拒絕該問題的“國際化”。而歐盟、澳新和一些國際組織則高舉“綠色環(huán)保”大旗，主張BBNJ應(yīng)建立全球環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)，由獨立的科學(xué)機構(gòu)參與環(huán)評過程。他們的一些提案，即使用當(dāng)前先進(jìn)的深海技術(shù)，也難以全部滿足獲取資源所需的環(huán)評要素。為了緩和矛盾，美日聯(lián)合提出“以最佳的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)”的折中方案，也沒有得到普遍的響應(yīng)。這種“極端環(huán)保主義”觀點已成為制約BBNJ達(dá)成廣泛共識的障礙，但由于這種思潮站在了“道德高點”，其體現(xiàn)在BBNJ協(xié)定的最終文本中將難以避免，“環(huán)保要素”必將突破《公約》的規(guī)定，上升到新的制高點。

四、 政府間談判面臨的政治博弈

預(yù)委會通過的“建議性文件”是以歐盟為代表的“務(wù)實推動派”、發(fā)展中國家為代表的“惠益分享派”、美俄日為代表的“資源利用派”之間斗爭妥協(xié)的結(jié)果。會議未就“文件”的主要內(nèi)容達(dá)成全面共識，留下了眾多的“尾巴”，這就意味著隨后的政府間談判大會也將難以完全把“建議性文件”作為談判堅實的基礎(chǔ)。

從《公約》談判到第一個執(zhí)行協(xié)定即《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日<聯(lián)合國海洋法公約>第十一部分的協(xié)定》的談判過程得出的經(jīng)驗來分析，立場的原則分歧反映的是政治利益的尖銳對立，利益矛盾是可以通過平衡和調(diào)和來解決的。在BBNJ這樣的國際政治舞臺，政治博弈就更需要智慧和妥協(xié)。聯(lián)大69/292號決議明確了BBNJ談判的聯(lián)大授權(quán)范圍，是BBNJ協(xié)定談判的基礎(chǔ)。但是如果嚴(yán)格按照這一決議的限定進(jìn)行討論，必將難以達(dá)成具有法律意義上的、全新的國際法律文件。當(dāng)然就部分已經(jīng)達(dá)成的非原則共識發(fā)表不具有任何法律約束力的政治文件、聲明或是行動指南也是解決問題的幾種可能。

實際上，雖然建議性文件留下了許多“燙手山芋”，但在預(yù)委會討論期間，這些問題也并非沒有解決的余地。例如在惠益分享和能力建設(shè)及技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題。發(fā)展中國家普遍要求BBNJ文件對能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓作出強制性規(guī)定，主張由受讓國主導(dǎo)，并建立可持續(xù)和可預(yù)期的資金保障。發(fā)達(dá)國家則強調(diào)能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓應(yīng)聚焦養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的BBNJ中心目標(biāo)，能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓應(yīng)以受讓國提出請求和出讓國自愿為前提，對建立相關(guān)基金態(tài)度相當(dāng)消極，看似矛盾難以調(diào)和。但最終的文本表述體現(xiàn)出了各利益集團(tuán)相當(dāng)大的妥協(xié)性。惠益分享的目標(biāo)被嚴(yán)格限定：1、為BBNJ的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用做出貢獻(xiàn)。2、為發(fā)展中國家獲取和利用國家管轄范圍以外區(qū)域海洋遺傳資源提供能力建設(shè)。對惠益分享的原則與方法則明確為，1、惠及當(dāng)代后世；2、促進(jìn)海洋科學(xué)研究與研發(fā)。明確能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的目標(biāo)為：通過加強有相關(guān)需求和提出要求的國家，特別是發(fā)展中國家的能力，來支持BBNJ的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用，并根據(jù)《公約》第266條第2段，來幫助他們履行本文件下的權(quán)利與義務(wù)。在能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的類型和方式方面則體現(xiàn)得更加藝術(shù)：在政府間海洋學(xué)委員會《海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓準(zhǔn)則和指南》的基礎(chǔ)上，確定了建議性名錄，包括：1、關(guān)于海洋科學(xué)研究的科學(xué)和技術(shù)支持，例如通過聯(lián)合研究合作計劃；2、人才教育和培訓(xùn)，比如通過研討會的形式，以及數(shù)據(jù)與專業(yè)知識。3、以國家需求為指引，響應(yīng)定期評估的需求和優(yōu)先領(lǐng)域；4、發(fā)展和加強人才和機構(gòu)能力；5、長期并且可持續(xù)的根據(jù)《公約》第八和第九部分，發(fā)展國家海洋科研和技術(shù)能力。

可以說，最終建議性文件基本否定了對惠益分享和能力建設(shè)及技術(shù)轉(zhuǎn)讓作出強制性規(guī)定，也回避了惠益分享的貨幣化。體現(xiàn)出了“務(wù)實推動派”和“資源利用派”在斗爭中的絕對實力，對今后的政府間談判具有深遠(yuǎn)影響。實力決定妥協(xié)的結(jié)果，也必將決定著政府間談判政治博弈的勝負(fù)。

五、結(jié)論

BBNJ國際協(xié)定談判預(yù)委會第4次會議的結(jié)束，標(biāo)志著為期2年共4次會議的預(yù)委會任務(wù)的完成。根據(jù)聯(lián)大第69/292號決議，預(yù)委會將于今年底前向聯(lián)大提交報告，在2018年9月第73屆聯(lián)大會議前就召開BBNJ政府間談判大會及其啟動時間做出決定并正式開始談判進(jìn)程。

雖然預(yù)委會提交的建議性文件只能說是個半成品，但是客觀評價，各方對BBNJ新國際文件草案要素內(nèi)容的共識在擴大，支持通過談判制定新的國際秩序的力量在壯大，啟動政府間大會談判的緊迫性在增加。預(yù)委會還是發(fā)揮了相當(dāng)大的積極作用，建議性文件在很大程度上可以作為下一步政府間談判的基礎(chǔ)。

總之，BBNJ國際法律文件的制定是《公約》頒布實施后最大的海洋秩序變革與調(diào)整，協(xié)定談判攸關(guān)我海洋戰(zhàn)略安全和國家經(jīng)濟社會發(fā)展利益，需要我們予以更多的關(guān)注。