自然資源管理體系高效運行，離不開自然資源融合管理的扎實推進。黨的十八大以來，黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展，提出了一系列具有重大影響和深遠意義的新理念、新思想、新戰(zhàn)略，也為加強自然資源融合管理指明了方向。當(dāng)前，自然資源管理機構(gòu)改革已基本完成起步運轉(zhuǎn)，最緊迫的一項任務(wù)就是將改革從機構(gòu)與職責(zé)層面向業(yè)務(wù)與運行層面深化，扎實推進自然資源融合管理，助推生態(tài)文明建設(shè)再上新臺階，助推經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：系統(tǒng)完備

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

自然資源產(chǎn)權(quán)制度是自然資源資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)。應(yīng)針對產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明、產(chǎn)權(quán)保護不嚴格、流轉(zhuǎn)不順暢、所有者權(quán)益難落實和產(chǎn)權(quán)制度不完善等突出問題，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格、監(jiān)管有效、權(quán)能豐富、規(guī)則完善的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，使市場在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)配置中發(fā)揮決定性作用，形成多樣化、多層次的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系。

一是健全完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系。加快推進自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)相分離，在農(nóng)村承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上開展經(jīng)營權(quán)入股、抵押，繼續(xù)探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)形式，保障農(nóng)民宅基地所有權(quán)和資格權(quán)。探索設(shè)置油氣探采合一權(quán)利制度。

二是明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，理順所有權(quán)管理體系并探索實現(xiàn)形式。在自然資源主管部門統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的基礎(chǔ)上，加快制定委托地方代理行使所有權(quán)的資源清單，編制授權(quán)相關(guān)職能部門行使全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)的范圍。同時，積極探索自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的實現(xiàn)形式，明確占有、使用、收益和處分等權(quán)利歸屬和權(quán)責(zé)，適度擴大使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔(dān)保、入股等權(quán)能。

三是加快推進自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記。在開展自然資源統(tǒng)一調(diào)查的基礎(chǔ)上，及時總結(jié)試點經(jīng)驗，加快推進水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間的確權(quán)登記，劃清邊界和權(quán)利主體。

此外，還要積極探索解決國家公園集體土地權(quán)屬問題的路徑，對國家公園內(nèi)的集體土地，可通過征收、流轉(zhuǎn)和協(xié)議等方式，調(diào)整土地權(quán)屬，或以地役權(quán)的形式規(guī)定土地用途；在內(nèi)蒙古、寧夏等缺水地區(qū)，探索推進水權(quán)轉(zhuǎn)換，提高水資源配置效率；開展自然資源資產(chǎn)“三維”調(diào)查，探索設(shè)立自然資源資產(chǎn)的“三維”產(chǎn)權(quán)，解決不同空間層次自然資源資產(chǎn)開發(fā)與保護的矛盾。

關(guān)鍵詞：標準統(tǒng)一

國土空間規(guī)劃體系

統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系是生產(chǎn)力布局和經(jīng)濟社會發(fā)展的基本依據(jù)。針對地方數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一、技術(shù)難統(tǒng)籌、利益協(xié)調(diào)機制不完善等難點堵點，以各類空間規(guī)劃的信息平臺、工作底圖和數(shù)據(jù)標準的統(tǒng)一為基礎(chǔ)，加快編制和實施統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系，以有效實現(xiàn)“多規(guī)”融合，促進自然資源的開發(fā)利用和保護。

要實現(xiàn)上述目標，首先，要加快數(shù)據(jù)標準的融合。通過制定自然資源數(shù)據(jù)與國土空間數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)換技術(shù)標準，使第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)真實地轉(zhuǎn)換為國土空間規(guī)劃的底圖數(shù)據(jù)。

其次，健全規(guī)劃編制的傳導(dǎo)機制，變革自上而下、任務(wù)分解式的編制機制，建立自上而下與自下而上、上下聯(lián)動的規(guī)劃傳導(dǎo)機制。同時，組建土地、礦產(chǎn)、林草、水資源、海洋、測繪和規(guī)劃等領(lǐng)域工作專班，在技術(shù)方法、分類標準和數(shù)據(jù)融合等難點問題上實現(xiàn)突破，推動市縣國土空間規(guī)劃的編制。

第三，健全利益協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌平衡人口、經(jīng)濟與用地的關(guān)系。健全從中央到地方的土地配置政策，改變市縣“向上爭取、向下說理”的做法，設(shè)計規(guī)劃發(fā)展權(quán)，發(fā)揮國土空間規(guī)劃的龍頭作用。同時，以國土空間基礎(chǔ)信息平臺為依據(jù)，建立國土空間規(guī)劃實施的監(jiān)測、評估機制。

關(guān)鍵詞：源頭嚴管

自然資源保護制度

嚴格保護是實現(xiàn)自然資源可持續(xù)利用的先決條件。當(dāng)下，以自然資源保護理念、保護思路和保護制度的融合為基礎(chǔ)，推進山水林田湖草整體保護和系統(tǒng)修復(fù)至關(guān)重要。

一是建立并完善生態(tài)紅線保護制度，加快落實《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導(dǎo)意見》，將對區(qū)域生態(tài)功能保護和恢復(fù)具有重要價值的生態(tài)用地劃入生態(tài)紅線，實施特殊保護。

二是健全耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、人文“四維一體”保護制度。落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，嚴守耕地紅線，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高、生態(tài)得改善；繼續(xù)大規(guī)模推進高標準基本農(nóng)田建設(shè)，劃好守牢永久基本農(nóng)田，夯實國家糧食安全基礎(chǔ)。

三是推動“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略落地生根，建立以產(chǎn)能為基礎(chǔ)的耕地占補平衡制度，健全耕地占補平衡管理新機制，按照“控占用、調(diào)方式、算大賬、差別化”的思路，改進與規(guī)范占補平衡管理政策。

四是健全完善休耕輪作制度，全面推進建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用制度，推進耕地“休養(yǎng)生息”，確保耕地生態(tài)安全。

此外，要著力解決的問題還包括：按照點上開發(fā)、面上保護的思路，推進綠色礦山建設(shè)；按照流域管理和行政區(qū)管理相融合的思路，構(gòu)建河湖保護管理工作機制，堅持政府主導(dǎo)，屬地管理，分級負責(zé)，部門協(xié)作，社會共治，構(gòu)建省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級“河長”組織體系，促進江河湖海健康發(fā)展；以自然資源經(jīng)濟價值和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值為依據(jù)，建立自然資源開發(fā)利用和保護協(xié)調(diào)機制。

關(guān)鍵詞：配置高效

有償使用制度

健全配置高效的自然資源資產(chǎn)有償使用制度是提高資源利用效率的重要途徑。當(dāng)下，我們要以自然資源資產(chǎn)出讓標準、市場體系和定價機制的統(tǒng)一為基礎(chǔ)，推進有償使用制度的融合，加快實現(xiàn)所有自然資源資產(chǎn)的市場化配置。目前，建議圍繞落實《國務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》，全面推進自然資源資產(chǎn)的有償使用。

其一，加快取消土地供應(yīng)雙軌制的步伐。按照新《土地管理法》的要求，擴大國有土地有償使用范圍，縮小非公益性用地劃撥范圍，除軍事、國防、社會保障房等特殊用地外，各類建設(shè)用地均實行有償出讓和使用；建立健全未利用地有償出讓制度，明確未利用地開發(fā)的前提條件，不涉及改變地類性質(zhì)的，原則上以租賃方式供地。

其二，從嚴控制礦產(chǎn)資源協(xié)議出讓，完善礦業(yè)權(quán)分區(qū)設(shè)置出讓管理辦法，大幅度提高礦業(yè)權(quán)競爭性出讓比重。

同時，還要進一步明晰水、森林、草原有償使用范圍；完善自然資源有償使用方式，規(guī)范出讓收益管理；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)市場，逐步擴大集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點范圍。

關(guān)鍵詞：利用高效

節(jié)約集約利用制度

節(jié)約資源是保護生態(tài)環(huán)境的根本之策。以自然資源節(jié)約利用的技術(shù)體系、增存掛鉤和考核應(yīng)用的融合管理為基礎(chǔ)，健全集約高效的利用制度，才能更好地實現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展。

一是強化規(guī)劃對自然資源利用的約束作用，嚴格執(zhí)行總量控制，維護規(guī)劃權(quán)威性和嚴肅性。健全城鄉(xiāng)自然資源節(jié)約集約利用準入制度。

二是完善市場體系建設(shè)，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。目前，要抓緊編制一批急需的標準規(guī)范，以提高資源開發(fā)利用準入門檻。同時，積極推進自然資源價格的市場化改革，逐步建立能夠反映自然資源稀缺程度、市場供求關(guān)系和污染環(huán)境治理成本的科學(xué)價格形成機制。

此外，還要科學(xué)考量運用“價、稅、費、金”等經(jīng)濟杠桿，完善資源節(jié)約集約利用激勵約束機制；全面實行自然資源消耗總量與強度雙控行動，分解落實各地區(qū)能耗、水耗、地耗的降低任務(wù)，著力提高資源利用效率。

關(guān)鍵詞：公平合理

生態(tài)補償制度

生態(tài)補償制度是促進生態(tài)修復(fù)的重要手段。應(yīng)以補償標準、立地條件、補償方式的一體化為基礎(chǔ)，推進生態(tài)補償制度的融合，建立全域生態(tài)補償制度。同時，科學(xué)界定生態(tài)保護者與受益者權(quán)利義務(wù)，加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制，逐漸形成“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的利益調(diào)節(jié)格局。

建立反映耕地質(zhì)量和糧食品質(zhì)的耕地保護新機制，調(diào)動保護主體的積極性；建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償機制，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)與保護地區(qū)之間、完善資源消費區(qū)對資源產(chǎn)區(qū)、上游對下游和東部對西部的生態(tài)補償，逐步建立體現(xiàn)生態(tài)價值和代際關(guān)系的生態(tài)補償制度。

此外，還要逐步建立和完善重點生態(tài)區(qū)域的生態(tài)補償機制，完善礦山地質(zhì)環(huán)境保護和土地復(fù)墾制度，形成全域國土綜合整治和生態(tài)修復(fù)的長效機制。

關(guān)鍵詞：科學(xué)完備

監(jiān)督管理制度

加強監(jiān)督管理是遏制生態(tài)破壞、促進資源保護的有效手段。以自然資源監(jiān)督手段和監(jiān)督制度的統(tǒng)一為基礎(chǔ)，促進監(jiān)管制度的融合，對于開展“山水林田湖草”統(tǒng)一保護至關(guān)重要。

一是創(chuàng)新自然資源執(zhí)法監(jiān)管手段，建立空地一體化的時空監(jiān)管體系。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，完善自然資源綜合監(jiān)管平臺，建立空地一體化的全域國土空間監(jiān)測系統(tǒng)，使最嚴格的自然資源保護制度和節(jié)約集約利用制度在技術(shù)層面上得到落實，也為責(zé)任追究制度提供技術(shù)支撐。

二是加強執(zhí)法監(jiān)管，建立自然資源和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。以自然資源融合管理為基礎(chǔ)，完善以資源節(jié)約、生態(tài)保護為主要內(nèi)容的生態(tài)文明建設(shè)考核目標體系，作為地方黨政干部任免的重要依據(jù)。

三是穩(wěn)步推行各項單門類自然資源產(chǎn)權(quán)法律的修改。在施行新《土地管理法》的基礎(chǔ)上，加快配套條例的出臺。同時，推進礦產(chǎn)資源法的修編進程，形成開發(fā)與保護合力；加快制定新法律，推動空間規(guī)劃法、自然保護地法、自然資源開發(fā)利用法等的編制；以《民法典》的施行為契機，探索制定自然資源綜合性立法。

此外，整合優(yōu)化耕地、林草、水和自然保護地的監(jiān)督力量，組建自然資源綜合執(zhí)法隊伍。

關(guān)鍵詞：技術(shù)融合

自然資源信息化建設(shè)

信息化可以為自然資源監(jiān)管制度體系提供技術(shù)支持。以自然資源信息標準、技術(shù)體系、監(jiān)管平臺的統(tǒng)一為基礎(chǔ)，推進自然資源管理信息技術(shù)的融合，對于助推生態(tài)文明建設(shè)意義深遠。

一是以信息化促自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革。當(dāng)下，我們要進一步強化不動產(chǎn)登記信息平臺建設(shè)，在總結(jié)國家公園、自然保護區(qū)、濕地、水流等生態(tài)空間確權(quán)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對水流、森林、山嶺、草原、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)進行統(tǒng)一登記，劃清“四類”邊界，使各類自然資源的坐標、空間范圍、面積、數(shù)量、質(zhì)量及產(chǎn)權(quán)邊界、責(zé)任主體上圖入庫，從而推動自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革。

二是以信息化促國土空間開發(fā)保護制度和用途管制制度落地扎根。一方面，加快推進“國土資源云”建設(shè)，強化“一張圖”、自然資源綜合監(jiān)管平臺等信息服務(wù)平臺的應(yīng)用，充分利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測等技術(shù)手段，實現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)共享，助推“三區(qū)四線”的劃定，使用途管制制度落地。另一方面，建立空地一體化的時空監(jiān)管體系。整合自然地理信息、生態(tài)評價信息和環(huán)境監(jiān)測信息，完善“批、供、用、補、查、登”為手段的自然資源綜合監(jiān)管平臺，將資源的開發(fā)、利用、保護和整治納入全流程管理，使最嚴格的自然資源保護制度和節(jié)約集約利用制度在技術(shù)層面上得到落實，也為責(zé)任追究制度提供技術(shù)手段。

三是以信息化促自然資源管理體制改革。盡快實現(xiàn)多部門數(shù)據(jù)共享，促使自然資源管理向標準化和系統(tǒng)化邁進，建立集中統(tǒng)一、監(jiān)管有效、綜合協(xié)調(diào)和運行高效的自然資源管理體制。

（作者單位：自然資源部信息中心、中國自然資源經(jīng)濟研究院）