黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，“十四五”時期要“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”，強調(diào)“全面提高資源利用效率”。這既是破解保護與發(fā)展突出矛盾的迫切需要、促進人與自然和諧共生的必然要求，更是事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和偉大復興的重大戰(zhàn)略問題。

深刻認識全面提高資源利用效率的重要意義

處理好保護與發(fā)展的關(guān)系，處理好人與自然的關(guān)系，是習近平生態(tài)文明思想的重要組成部分，既蘊含著發(fā)展理念的重大變革，又突出強調(diào)人與自然和諧共生的底線要求。

對生態(tài)環(huán)境造成破壞的原因，大都來自對資源的過度開發(fā)、粗放使用。必須從資源利用這個源頭抓起，著眼中華民族永續(xù)發(fā)展和偉大復興，站在統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局高度，正確處理保護與發(fā)展關(guān)系，正確處理人與自然關(guān)系，全面提高資源利用效率。既要考慮資源利用與發(fā)展的關(guān)系，堅持節(jié)約優(yōu)先，不斷提高資源本身的節(jié)約集約利用水平，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展合理需求；更要考慮資源利用涉及的人與自然關(guān)系，堅持生態(tài)保護優(yōu)先，為資源開發(fā)利用劃定邊界和底線，控制人類向自然無度索取的不合理欲望，限制人們過度利用自然的不合理行為。

已取得的主要工作進展

黨的十八大以來，在習近平生態(tài)文明思想的指引下，我國自然資源利用和生態(tài)保護取得重大進展。

生態(tài)文明理念不斷深入人心。深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想，綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是生命共同體、人與自然和諧共生等理念不斷深入人心，廣大人民群眾節(jié)約資源和保護環(huán)境的意識不斷增強。

資源管理制度體系加快形成。資源環(huán)境管理體制發(fā)生重構(gòu)性重大變革，自然資源產(chǎn)權(quán)制度和全民所有自然資源有償使用制度改革有序推進，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革全面完成，“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計和總體框架基本形成，永久基本農(nóng)田保護、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界制度開始確立，以國家公園為主體的自然保護地體系加快構(gòu)建。

資源利用水平穩(wěn)步提升。“十三五”時期，全國新增建設(shè)用地總量控制在3256萬畝以內(nèi)，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積下降20%。實行新的管理方式，2018—2019年全國共消化處置批而未供建設(shè)用地722.9萬畝，盤活利用閑置建設(shè)用地169.7萬畝；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值水資源消耗2018年比2015年下降29.8%；海洋生物、能源和海水資源開發(fā)取得積極進展；礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平持續(xù)提升，原油和煤層氣采收率、有色金屬礦產(chǎn)開采回采率和選礦回收率等重要指標顯著提升，礦山規(guī)模化集約化程度提升，建成綠色礦山953家。

生態(tài)產(chǎn)品供給明顯增加。印發(fā)《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》，實施25個山水林田湖草生態(tài)保護修復工程試點；開展三江源等10個國家公園體制試點，黨的十八大以來新建國家級自然保護區(qū)111處；“十三五”以來天保工程累計完成公益林建設(shè)任務(wù)1687萬畝，三北防護林工程完成造林3413萬畝，2014—2019年退耕還林還草6683.8萬畝。沙化土地封禁保護面積2610萬畝，全國荒漠化和沙化土地面積連續(xù)三個五年監(jiān)測期“雙減少”。開展“藍色海灣”整治行動和渤海生態(tài)修復，已整治修復海岸線220公里、濱海濕地10.5萬畝。

目前存在的突出問題

進入新發(fā)展階段，構(gòu)建新發(fā)展格局，我國自然資源利用和生態(tài)保護還存在一些突出問題。

人均資源不足的基本國情尚未改變。我國資源總量豐富，但人均資源占有量遠低于世界平均水平。2017年，我國耕地保有量居世界第三位，但人均耕地面積不足1.5畝，不到世界平均水平的1/2；2019年，我國人均水資源量2048立方米，約為世界平均水平的1/4，且時空分布極不平衡；油氣、鐵、銅等大宗礦產(chǎn)人均儲量遠低于世界平均水平，對外依存度高；人均森林面積僅為世界平均水平的1/5。

資源粗放利用問題依然突出。城鄉(xiāng)建設(shè)仍以外延擴張的發(fā)展模式為主，2018年全國人均城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地146平方米、人均農(nóng)村居民點用地317平方米，超過國家標準上限；2018年我國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗0.52噸標準煤，明顯高于世界平均水平；2017年萬元工業(yè)增加值用水量為45.6立方米，是世界先進水平的2倍。

資源過度開發(fā)導致生態(tài)系統(tǒng)退化形勢依然嚴峻。海洋生態(tài)系統(tǒng)問題比較突出。20世紀50年代以來，我國濱海濕地面積消失57%，紅樹林面積減少40%，珊瑚礁覆蓋率下降。海洋自然岸線占比明顯下降。因環(huán)境污染和過度捕撈，渤海等近海區(qū)域大型魚類資源大幅減少。水資源過度開發(fā)，水生態(tài)受到影響。洞庭湖、鄱陽湖等長江流域湖泊面積大幅萎縮，導致淡水蓄水能力明顯下降，大量淡水直接入海。黃河流域水資源開發(fā)利用率高達80%，遠超一般流域40%的生態(tài)警戒線，上游水源涵養(yǎng)能力不足、中游水土流失嚴重、下游河口自然濕地面積減少。華北地下水超采區(qū)面積18萬平方公里。過度農(nóng)墾、放牧導致草原生態(tài)系統(tǒng)失衡。2018年重點天然草原平均牲畜超載率達10.2%。2018年我國人工林面積12億畝，超過森林總面積的1/3，且不少位于干旱、半干旱地區(qū)。不少農(nóng)業(yè)開發(fā)和建設(shè)占用擠占或損毀生態(tài)空間。從歷史上看，農(nóng)牧交錯帶地區(qū)大量耕地是通過開墾優(yōu)質(zhì)草原、森林、濕地形成的。全國地理國情監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，2019年全國種植土地（含果樹等經(jīng)濟作物）、建設(shè)用地（含設(shè)施農(nóng)用地）均比2015年有所增加，全國草地面積有所減少。全國礦山開采占用、損毀土地問題比較嚴重。

“十四五”時期工作舉措

“十四五”時期，必須堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主，完善市場化、多元化生態(tài)補償機制，推進資源總量管理、科學配置、全面節(jié)約、循環(huán)利用。

健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和法律法規(guī)。開展全民所有自然資源所有權(quán)委托代理試點，建立健全全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制。總結(jié)國家公園體制試點經(jīng)驗，對委托省級政府管理的國家公園，探索以地方為主、中央監(jiān)管的總體路徑。建立自然資源權(quán)利體系，推動國有森林、草原、農(nóng)用地有償使用改革取得進展。推進國土空間規(guī)劃、自然保護地、土地等方面法律法規(guī)的立改廢釋。

加強自然資源調(diào)查評價監(jiān)測和確權(quán)登記。以地球系統(tǒng)科學和自然資源科學為理論基礎(chǔ)，以衛(wèi)星、遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，建立以地下資源層、地表基質(zhì)層、地表覆蓋層和管理層為基礎(chǔ)的自然資源調(diào)查監(jiān)測體系，系統(tǒng)開展全國自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價，查清我國土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地、海域海島等自然資源真實狀況，揭示自然資源要素相互關(guān)系和生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律。全面推開自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。

建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。按照突出安全功能、生態(tài)功能，兼顧景觀的次序，堅持山水林田湖草系統(tǒng)治理，加強重要生態(tài)系統(tǒng)保護。構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系。注重生態(tài)系統(tǒng)的水平衡，特別是降雨量、地下水和水蒸發(fā)之間關(guān)系，宜林則林、宜草則草、宜荒則荒，科學推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，開展大規(guī)模國土綠化行動，繼續(xù)實施退耕還林還草，通過整體保護和系統(tǒng)修復增加生態(tài)產(chǎn)品供給。完善生態(tài)保護補償機制，提高生態(tài)保護補償標準，鼓勵探索有效吸引社會資金投入生態(tài)產(chǎn)品供給的政策措施、產(chǎn)權(quán)安排和運作模式。開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點示范，加大理論研究、實踐探索和制度創(chuàng)新力度。

加強國土空間科學管控。立足我國自然地理格局，編制并實施各級國土空間規(guī)劃，科學劃定并嚴守生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線。同時，為長遠發(fā)展預留空間，按照科學、簡明、可操作的原則調(diào)整優(yōu)化自然保護地和生態(tài)紅線管控規(guī)則。對生態(tài)保護紅線內(nèi)的核心保護區(qū)，原則上禁止人為活動。對生態(tài)保護紅線內(nèi)的其他區(qū)域，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動；對鈾礦、油氣等特殊礦產(chǎn)勘查開發(fā)活動實施差別化管控政策。對生態(tài)紅線以外的重要自然生態(tài)系統(tǒng)，按相關(guān)法律和規(guī)劃明確管控規(guī)則。健全自然資源監(jiān)管體制，強化監(jiān)管和執(zhí)法督察。

堅持最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度。以國土三調(diào)摸清耕地資源家底，從自然地理格局、土壤條件等角度制定新的耕地質(zhì)量評價標準。進一步明確耕地和永久基本農(nóng)田不同的管制目標和管制強度，科學確定土地分類標準，減少地類內(nèi)部交叉，既加強農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的用途管制措施，也加強農(nóng)用地內(nèi)部耕地向林地、園地、草地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等轉(zhuǎn)化的用途管制措施，堅決制止“耕地非農(nóng)化”“糧田非糧化”。繼續(xù)盤活存量，加快處置批而未供和閑置土地。建設(shè)用地資源向中心城市和城市群傾斜，提高各類行業(yè)用地的節(jié)約集約標準，推進土地復合利用，深化土地計劃、審批等管理制度改革，推進建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

實施國家節(jié)水行動，建立水資源剛性約束制度。嚴格用水總量控制，加強水資源優(yōu)化配置和統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，發(fā)揮水資源價格調(diào)節(jié)功能，大力推進農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)等領(lǐng)域節(jié)水。

提高海洋資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)保護水平。科學合理有序開發(fā)海洋資源，編制實施海岸帶保護和開發(fā)規(guī)劃，健全海洋牧場建設(shè)標準，開展潮流能并網(wǎng)示范工程建設(shè)，推進海水淡化規(guī)模化應(yīng)用示范，實施深海礦產(chǎn)開發(fā)重大科技專項。繼續(xù)開展“藍色海灣”工程，實施紅樹林保護修復專項行動，建立健全海洋氧氣監(jiān)測體系。建立健全礦業(yè)節(jié)約集約技術(shù)規(guī)范標準體系，完善綠色勘查和綠色礦山建設(shè)強制性標準，完善油氣區(qū)塊退出機制，實施新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動，加大對油氣等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘查力度。

完善資源價格形成機制。健全主要由市場決定價格的機制，最大限度減少政府對價格形成的不當干預，建立健全充分反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和環(huán)境損害成本的資源價格機制。完善自然資源價格和稅費政策，加大對節(jié)地、節(jié)水、節(jié)能、節(jié)礦的經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用。

構(gòu)建廢舊物資循環(huán)利用體系，推行垃圾分類和減量化、資源化。推動餐廚廢棄物、建筑垃圾、包裝廢棄物等資源化利用和無害化處置，加強生活垃圾分類回收與再生資源回收體系的有機銜接，推進生產(chǎn)和生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接，因地制宜推動工業(yè)生產(chǎn)過程協(xié)同處理生活廢棄物。