近年來，自然資源部持續(xù)做好海域資源要素保障，促進海洋經(jīng)濟平穩(wěn)增長。與此同時，隨著海洋開發(fā)利用的深度和廣度不斷拓展，近海傳統(tǒng)和新興海洋產(chǎn)業(yè)用海需求持續(xù)增大，海域空間資源的稀缺性日益凸顯，海域空間的立體開發(fā)和綜合利用的現(xiàn)實需求迫切。

11月20日，自然資源部在京舉行例行新聞發(fā)布會，會上發(fā)布了《自然資源部關(guān)于探索推進海域立體分層設(shè)權(quán)工作的通知》（以下簡稱《通知》），對海域立體分層設(shè)權(quán)工作中涉及的國土空間規(guī)劃、海域使用論證、用海審批、不動產(chǎn)登記、海域使用金征收等方面予以指導(dǎo)和規(guī)范。

深化海域物權(quán)制度建設(shè)的有益探索

根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》規(guī)定，海域空間范圍包括內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。

現(xiàn)行的海域管理制度體系主要基于海域“平面”管理，同一海域空間范圍內(nèi)僅設(shè)置一個海域使用權(quán)，海域空間資源的立體性和多功能性未得到有效發(fā)揮，部分區(qū)域的空間資源浪費較為嚴(yán)重。為充分發(fā)揮海域資源效益，緩解行業(yè)用海矛盾，逐步完善海域資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，有必要盡快探索開展海域立體分層設(shè)權(quán)。

目前，沿海已有不少地方開展了一些工作，對于養(yǎng)殖、跨海橋梁、溫排水、海底電纜管道等與其他用海活動互不排斥或影響有限的用海，進行了立體分層設(shè)權(quán)的實踐。例如，河北、浙江、廣西、海南、遼寧等省份已先后出臺了海域立體分層設(shè)權(quán)的政策文件，為國家層面出臺規(guī)范性文件奠定了一定的工作基礎(chǔ)。

此前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，均明確提出“探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)”要求。自然資源部在專題調(diào)研、充分征求有關(guān)部門和社會公眾意見的基礎(chǔ)上，制定出臺了《通知》。

《通知》的印發(fā)，是深化海域物權(quán)制度建設(shè)的一次有益探索，將推動海域管理模式從“平面”向“立體”、從“二維”向“三維”的轉(zhuǎn)變，對于促進海域資源節(jié)約集約利用和有效保護、推動海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、加強海洋生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

準(zhǔn)確把握海域立體分層設(shè)權(quán)工作總體要求

自然資源部組建以來，始終高度重視海域管理工作，堅持立足自身職責(zé)，強化政策供給。《通知》的出臺，是自然資源部堅持問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，對海域綜合立體開發(fā)的政策需求的及時回應(yīng)。

《通知》就準(zhǔn)確把握海域立體分層設(shè)權(quán)工作提出了3方面總體要求。一是堅持依法依規(guī)、穩(wěn)妥有序。各地要以有關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，綜合考慮社會發(fā)展水平和管理工作需要，有序推進海域立體分層設(shè)權(quán)工作，有效保障海域使用權(quán)人合法權(quán)益。

二是堅持節(jié)約集約、生態(tài)優(yōu)先。以海洋資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌兼顧海域立體開發(fā)實際需求和生態(tài)影響，嚴(yán)守生態(tài)保護紅線，落實生態(tài)用海要求，全面提高海域資源利用效率。

三是堅持分類管理、科學(xué)兼容。分類實施海域立體分層設(shè)權(quán)，優(yōu)先保障海域主導(dǎo)功能，合理確定兼容功能，確保各類用海活動影響和風(fēng)險可控，著力提升海域資源精細化管理水平。

《通知》明確，在不影響國防安全、海上交通安全、工程安全及防災(zāi)減災(zāi)等前提下，鼓勵對跨海橋梁、養(yǎng)殖、溫（冷）排水、海底電纜管道、海底隧道等用海進行立體分層設(shè)權(quán)，生產(chǎn)經(jīng)營活動存在沖突的除外。完全改變海域自然屬性的填海，排他性較強或具有安全生產(chǎn)需要的海砂開采等開發(fā)活動不予立體分層設(shè)權(quán)。其他用海活動經(jīng)嚴(yán)格論證具備立體分層設(shè)權(quán)條件的，也可進行立體分層設(shè)權(quán)，為地方推進不同類型用海活動探索開展海域立體分層設(shè)權(quán)預(yù)留政策“接口”。

指導(dǎo)和規(guī)范海域立體分層設(shè)權(quán)

《通知》在總結(jié)已有實踐的基礎(chǔ)上，對海域立體分層設(shè)權(quán)工作中涉及的國土空間規(guī)劃、海域使用論證、用海審批、不動產(chǎn)登記、海域使用金征收等方面予以指導(dǎo)和規(guī)范，主要集中在以下幾個方面。

一是加強國土空間規(guī)劃對立體分層設(shè)權(quán)用海的引導(dǎo)和約束。《通知》要求各地編制海岸帶空間專項規(guī)劃，應(yīng)統(tǒng)籌考慮海洋資源環(huán)境承載力和用海實際需求，遵循上級和同級國土空間總體規(guī)劃，對海域立體開發(fā)提出具體的指導(dǎo)和管理要求，海洋功能分區(qū)要明確海域的主導(dǎo)功能、兼容功能以及可兼容的用海活動。

二是加強立體分層設(shè)權(quán)項目用海海域使用論證。《通知》明確要重點論證海域立體開發(fā)利用的必要性和可行性，分析不同用海活動之間的兼容性、用海空間范圍及用海期限的合理性、不同用海主體及周邊利益相關(guān)者協(xié)調(diào)可行性。

三是規(guī)范立體分層設(shè)權(quán)項目用海審批和不動產(chǎn)登記。在用海審批方面，《通知》強調(diào)在已設(shè)定海域使用權(quán)的海域進行立體分層設(shè)權(quán)，應(yīng)與原海域使用權(quán)人協(xié)商一致達成協(xié)議后按程序辦理用海手續(xù)。在未設(shè)定海域使用權(quán)的海域，經(jīng)審查具備海域立體分層設(shè)權(quán)可行性的，可按照立體分層設(shè)權(quán)的管理要求進行審批或出讓，明確海域空間范圍信息。在不動產(chǎn)登記方面，《通知》明確申請人在辦理海域立體分層設(shè)權(quán)不動產(chǎn)登記時，應(yīng)提交的具體材料。在已確權(quán)登記的海域進行立體分層設(shè)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先辦理原海域使用權(quán)的變更登記，再辦理新設(shè)海域使用權(quán)的首次登記。《通知》同時明確各地可根據(jù)實際，優(yōu)化審批和登記程序及要求。

四是規(guī)范立體分層設(shè)權(quán)項目用海海域使用金征收。立體分層設(shè)權(quán)的項目用海，按照“一物一權(quán)、一證一繳”的方式征收海域使用金，同一海域立體分層設(shè)權(quán)的每一個項目，均視為獨立的征收對象，依據(jù)其用海方式，分別按規(guī)定征收海域使用金，不得違規(guī)減免海域使用金。為充分調(diào)動已確權(quán)項目立體分層設(shè)權(quán)的積極性，《通知》明確指出，《調(diào)整海域無居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)》施行前已設(shè)立的海域使用權(quán)，因立體分層設(shè)權(quán)需完善空間范圍信息的，不屬于用海方案調(diào)整，仍執(zhí)行原海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)。